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  • 社会管理创新所面临的挑战及对策分析
  • 2014-05-29 15:23:00 来源:《杭州我们》期刊2011年第8期 作者:余逊达
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  针对杭州、开远和新泰社会管理创新的三个案例,我谈以下四点体会 :第一,中国的社会管理体制改革和创新已经取得了非常显著的进展和成就。无论是地处发达地区的杭州还是相对欠发达的云南、山东,确实都找到了一些非常好的形式,在推进社会管理体制创新方面取得了显著成就。杭州市主要讲了四个方面的成功经验,但我觉得其实还不止这些。比如说最近刚取得巨大成功的孙杨(2011 7 31 日,孙杨以143414刷新了封沉10年之久的世界纪录),人家都说中国游泳看浙江、浙江游泳看杭州,为什么呢?因为杭州在游泳方面有非常好的群众基础和训练体制。可以说公共体育是人民生活质量提高的一个重要标志。另外,杭州的生态环境非常好,政府也专门出台了《关于推进生态型城市建设的若干意见》。很多外国人来到杭州,他们最佩服的是这里的绿化,觉得做的非常不错。当然杭州还有其他方面的一些优势。第二,三个典型案例有一个共同特点,就是都推进了“民主”这样一种社会管理方法。杭州的十点经验中有九点都可以说是民主管理的一种表现形式。云南以及山东的案例也非常注重民主参与。原来大家普遍觉得中国的民主政治不太好搞,但是这三个案例都是在民主管理方面取得了显著进展,这点让我比较感叹。第三,中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理体制的基本框架,在这三个地方已经建立起来了,而且实践效果都不错。第四,每个地方都根据自身特点走出了一条具有特色的社会管理道路,尤其是云南开远市在那样的财政条件下推进了户籍制度改革,非常了不起。

  刚才两位专家都给杭州基本上打了100分,但是我们是不是真正做到了100分?怎么来衡量杭州以及全国其他地方的改革成效?为了更容易评价或衡量,我想提这样一个思想:目前的社会管理体制创新到底想解决什么问题?相对这些问题,现在的做法有没有把它们解决好?首先,社会管理体制到底想解决什么问题?随着中国社会急剧的发展和变化(如城市化、工业化、信息化、法制化、国际化等),给社会管理带来了一系列挑战。第一个问题是城市化城市化的核心问题是外来农民工能不能够市民化。两亿四千万左右的农民工,他们作为产业工人的主体地位是不可动摇的,但他们能不能够成为城市真正的一员?这是需要解决的第一个问题。第二点是随着城市化进程的推进,我们能否推进实质意义上的城乡一体化?第三点是随着计划生育政策的长期推进,中国人口状况正经历着的巨大的历史性变化。面对这种人口状况的变化,现有的管理体制能不能适应?比如说人口老龄化问题。“十二五”中国将面第一波的人口老龄化,到2050年人口老龄化将进入最高阶段,老龄人口将占全部人口的35%36%。这种情况是全世界少有的,我们能不能有效应对?另外,随着大批外出务工人口的形成,出现了大量的空巢家庭、留守儿童、留守妇女等,农村劳动力也日趋老年化,这个问

  题能不能得到有效的处理?第四点就是中国有一大批的特殊人口。随着人权意识的增长、社会文明程度的提升,怎么有效帮助、处理这些特殊人口?比如我们有将近九千万的残疾人口,占全部人口数的7%;我们有一亿人口有精神上面的疾病;由于中国特殊的地理位置,我们每年有一亿以上的灾民。随着文明程度的提高,我们能否帮助这些特殊人口分享文明发展的成果?这是社会管理需要解决的一个重要问题。第五点就是我们有大量的社会矛盾。随着市场化、信息化的推进,随着各种各样的公共安全事件的发生,大量矛盾涌现出来。我国财政公布的维护社会稳定的资金已经超过了军费,换句话说,现在的管理模式是高成本的。在调解社会矛盾方面,有没有可能形成一个比较有效的矛盾调解机制?第六点是一个非常基本的问题,就是我们有没有可能有效地推进社会生活品质的提升?云南省开远市在那么低的财政条件下推进城乡一体化,这个做法是非常令人钦佩的。但在这种条件下,这个一体化的程度到底能有多高?开远市的人均 GDP 4200 美元,仅相当于杭州的三分之一,财政悬殊肯定更大。但即使杭州这样富裕的地方,要想有效地提升社会生活品质也是不容易的,尤其是弱势群体的生活品质。以上是我大致评判出来的六大类需要我们解决的问题。

  在这三个典型中,应该说杭州在解决六大类问题方面所做出的探索是最全面的,但也并非已经做得尽善尽美了。比如说怎么真正解决农民工城市化的问题?怎么让两百多万的农民工最终在杭州生根?里面涉及社会保障、教育、就业等一系列问题。比方说,如果一个农民工的市民化要花五万块钱,那么200万农民工就需要一两千亿。再比如,有没有一个专门的、具有执法权的政府组织来有效应对人口老龄化问题?答案是目前没有,老龄协会只是附属于民政部下面一个没有执法权的组织。但我们要不要创新一个组织来应对这个问题呢?我们原来的社会管理体制是处在计划体制条件下的,是和户籍制、城乡二级分割体制关联在一起的,发育非常不充分是整体性社会里面被挤压的一个框架,因此它能够应对、解决的社会管理问题非常有限,而且效率很低、能力很弱。所以说,今天我们面临着海量的社会管理问题,原有的体制和面对的问题相比较,尽管我们做了很多创新,但还不能够有效应对这些问题。这个是我要说的第一部分。

  我想谈的第二部说明我们并没有找到一条非常有效的方法来把群分就是“怎么来做”的问题。我个人想提两点建议:第一个建议是加强社会管理体制建设的顶层设计。从社会管理所覆盖的内容来说,它实际上是政府一项全方位的工作。中央政府有比较强的经济宏观调控和市场监管的职能,基层政府则主要是市场监管和社会管理、社会服务的职能。怎么来有效的提高社会管理、社会服务水平?必须要从顶层,从宏观上、从体系上进行设计。首先是党的领导方式。党究竟怎么样来领导才能够真正有效的处理社会管理和社会服务问题?上午王院长讲到了群众路线。群众路线是我们党的一个基本思想,它的内涵在不断的拓展,从原来的工作方法、领导方法,到后来的本体论。从党的“八大”开始,群众路线的基本要求就是推进民主政治建设,群众路线所要克服的主要障碍就是党内的官僚主义。这么多年下来了问题依旧存在,这在某种意义上众路线转换为人民民主,把克服官僚主义这个问题解决好。其次,社会管理实际上覆盖政治、经济、社会、文化、体制等各个领域,不单纯是一个社会问题。所以讲到社会管理体制创新的时候,不是要把经济和政治体制撇下,反过来是为了创新社会管理体制,必须要创新政治体制和经济体制。比如说农民工市民化,如果没有有效的政治体制创新和法律体制创新,这个问题就无法解决。所以必须要系统地设计一下这个问题:政治、经济、社会乃至文化体制,怎么样围绕着社会管理创新来加以破题。再次,必须要对财政体制进行坚定的改革。社会是非常欢迎由政府来负责社会管理体制的,因为政手上有财政。但是财政怎么用才能够真正体现人民的要求,这不是主观愿望就能够说了算的政体制变革必须破题,必须要开放、透明、参与,地方财政必须要回归到民生为主的轨道上去不正当的、浪费的开支必须要借助开放式参与把它约束掉。

  社会管理将是一个政府最基本职能,是一个长期性的事情。因此,顶层设计里面必须要有很好的规划。我们有条件可以把这个顶层设计做好,因为无论是政府还是民众,在创新社会管理体制上的出发点是一致的,民间和政府在这方面非常容易达成共识。第二个建议,当下的改革有六个方面是必须要注意的:第一点是要渐进的推进农民工市民化方向的改革和建设。农民工市民化将是一个历史过程,不可能等条件完全具备时再开始做,必须要启动,必须要渐进的做,必须要在这个方向上有一个清晰的思路。我认为这是当下社会管理要解决的最大问题。其中,最重要的是要解决农民工的住房问题。第二点就是城乡一体化和基本公共服务的均等化。杭州市作为一个拥有将近1000万人口的城市,在城乡一体化方向上做的是非常出色的。但在基本公共服务均等化上由于受制于体制和财政,还有待于进一步加强。如省管县的体制就约束了杭州市在推进基本公共服务均等化方面的作为。第三点就是要进一步研究怎么样更好地提升人民的生活品质。杭州市长期致力于此,而且做的非常出色,近期更是获得了“民生成就典范城市”最高荣誉奖。第四点是社会组织建设。一方面需要加强社会工作者和社区的专业化建设,加强政府社会管理的组织建设;另一方面要扶持新的社会组织以及加强社会组织内部的治理结构建设。社会组织并不是天然的就是好的。某种角度来说,政府组织比社会组织更容易变好,因为政府组织本身的制约、授权关系都是非常清晰的,而社会组织缺乏这样有效的内部治理。所以在加强组织建设方面,社会组织内部的这种自我治理能力是要加强的。第五点是社会矛盾的调处机制。我个人并不是特别同意把矛盾消灭在基层这个说法,因为这是做不到的。中国社会基本有两类矛盾:一类是基层矛盾,一类是大量的社会结构性矛盾。其中结构性矛盾不是靠基层就能够解决的。真正能拿到基层去解决的矛盾,大部分都只是道德层面上的问题。所以社会矛盾有效调处机制不单纯是在基层,还应包括人民代表大会制度、政府协商制、司法制度、行业制度、工会制度等,后面这些才是社会结构性矛盾调处的主体。真正的社会矛盾的调处体制不是单纯依靠基层的(但是基层我们做的比较好,这点要保留),我们要更注意去调解社会的结构性矛盾,特别是利益结构的矛盾。最后一点,杭州已经形成了一套民主的工作框架,我认为这是中国特色的社会主义民主最近若干年创新中取得的最有成效的领域之一。

  (本文根据浙江大学社会科学学部副主任、教授余逊达82日在“加强社会建设、创新社会管理”研讨会上发言的录音整理,标题系编者所加 )

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