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  • 共享自行车该怎么管?
  • 2017-05-25 18:19:00 来源:we我们 作者:吴伟强
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  摘要:应该清楚界定“共享单车”的性质,本质上与“占道经营”没有差异,共享单车更为准确的定义应该是“商业单车”。因此,以现有的法律、法规即可对其进行严格管理,未必需要单独立法。这样,就能减少不必要的立法成本和行政成本,也可以抑制管理部门“无法可依”和“管理主体不明”等错误思想。——吴伟强

  一、摒弃概念炒作,回归交通本质

  1.“共享单车”是“商业单车”。

  共享单车,虽然具有供多人使用的属性,其实是一种B2C模式,背后的逻辑是完整的商业运作模式,尤其是金融模式,不是真正意义上的共享经济模式。但是经营主体借用了“共享”的概念,附加了过多的“创新”和“互联网”色彩,意在营造社会氛围,并给管理部门造成一定的心理压力。以至于出现了明显的乱象并违法了城市道路和空间管理的法律规定后,管理部门一直迟迟不敢出手。应该清楚界定“共享单车”的性质,本质上与“占道经营”没有差异,共享单车更为准确的定义应该是“商业单车”。因此,以现有的法律、法规即可对其进行严格管理,未必需要单独立法。这样,就能减少不必要的立法成本和行政成本,也可以抑制管理部门“无法可依”和“管理主体不明”等错误思想。

  2.共享单车应首先满足交通需求。

  首先要明确,基于未来的发展,一个城市的出行结构中自行车承担出行量的占比。世界上,没有任何一个国际化水平较高的城市不加约束地发展自行车,以至于被称为“自行车王国”的丹麦,首都哥本哈根的自行车出行量在全出行中所占的比重也不过23%

三大都市圈工作日全天24小时进入核心区的机动化方式构成(%)

东京与纽约不同交通圈域内出行结构比较(全日出行)

纽约州距中央总站不同距离交通圈域内出行构成

《伦敦规划——大伦敦空间发展战略》中的交通核心绩效指标

  杭州目前自行车出行量已经远远超过这个水平,仅公共自行车在公交出行量中就占了6.54%(地面公交76.88%,地铁16.47%,水上巴士0.10%,公共自行车6.54%)。杭州公交都市规划明确要实现公交出行占45%的比例,这样,轨道交通等公交系统必将加快建设,出行结构中的自行车出行量不可能无限制发展,更准确的说是一个逐渐缩减的过程。所以,共享单车不能任由其随意发展。

  其次,避免以交通为载体、工具或借口实现其他目标。共享单车是一种商业运作模式,解决出行并不是他们的最终木的,甚至不是真正目的,交通是实现商业化运作的一个载体。这就已经明显偏离的交通属性。据此,也就非常容易理解为什么不顾实际需求量而大量投放共享单车。城市管理部门必须对此加以约束。

  第三,必须明确路权分配。人行道的功能与属性,首先满足行人步行,同时会附加一些服务性设施,比如书报亭、盲道、公交站等等,层次非常清晰,设计规范也十分明确,因为人行道空间区域的划分、功能的分配应该加以严格的控制。公共自行车服务点的设置也是几个部门协调之后才能设置。而共享单车的随意性堆放,已经在很大程度上扰乱了这些规则。管理部门同样应该加以约束。

  二、严格控制数量,提高行业准入门槛

  1.强化数量调控与分配。

  一是进行数量系统调控。在充分了解市场需求的基础上,结合城市空间容量、路网系统、配套设施等要素,设置单车投放数量上限,并可根据城市发展规划、人口变化趋势等因素,实行阶段化投放量分配。

  二是对企业投放量进行细化控制。将目前过剩的投放进行出清,合理分配各企业投放量;企业需制定详细的投放计划,包括长短期数量配置、各布点的数量分配等,管理部门对其进行严格审核,审批合格后再实施投放。

  2.设定行业准入标准。

  一是制定共享单车运营企业准入标准。对有意向进入的共享单车企业从资质、技术、运维和服务等各方面进行严格审核与筛选。

  二是技术控制。投放车辆应符合国家、行业技术标准,企业须在投放前将车辆产品质量检测合格报告报相关部门备案,且具备智能化技术,车辆信息可对接政府指定平台,实现数据实时共享。

  三是实行领牌上路制。共享单车企业必须按规定申报相关资料,完成“单车”注册登记手续,领取制式号牌后方能上路。

  3.建立市场退出机制。

  构建企业退出指标体系,从产品性能、服务质量、运营管理、财务状况等多个指标来衡量界定,并结合社会满意度评价。对存在问题的企业进行限期整改,问题严重或整改不善的企业进行淘汰退出。

  4.可采取特许经营模式。

  鉴于共享单车企业的商业性质和城市道路资源的公共资源属性,可考虑对共享单车实施行政特许经营。通过招标等竞争方式申请行政许可,政府从中选择提供公共服务的最佳合作者签订行政协议。这种模式不仅使共享单车合法性获得认可和保障,并通过前期程序筛选、协议明确权利义务和风险分担、过程动态监管等将整个运作流程纳入制度化管理,实现准入到退出的严格管控。

  三、构建责任体系,推进多元联动治理

  1.开展前期系统论证。

  通过专家学者、新闻媒体、运营企业、市民等各个层面共同探讨的方式,明确共享单车的发展方向及形式。充分听取原自行车租赁经营者及社会各界的意见,整合相关部门在单车领域内涉及各自管理要素的要点问题,了解社会需求及市民骑行感受,吸纳市民对单车建设模式、规模、选址等方面的建议,共同达成规范化的单车发展思路。

  2.建立部门联动合作机制。

  一是确立主管部门,出台管理细则,统筹指导监督共享单车行业发展。二是由交通、城管、交警等部门与各区政府,联合推进道路路侧带自行车停放区规划和相关配套设施的建设。三是完善管理责任体系。公安交警部门协调处理共享单车交通违章,及依法惩治恶意破坏、偷盗单车行为;城管部门加强现场管理,指导自行车规范停放;各区政府配合落实自行车停放秩序的执法管理;市场监管部门、网信办等其他部门按照各自职责,做好单车服务、网络安全等层面的监督管理。可将自行车停车秩序管理等工作纳入政府工作考核范畴,进一步强化监管主体责任。

  3.促进多元主体协同治理。

  在政府主导下,由协会、企业和用户等多方联手促进共享单车的规范发展。一是行业协会加强市场调研,探索制定从单车生产到服务的系统标准,规范共享单车行业质量管理,提升服务品质,促进行业自律。二是企业强化自身及用户的规范停放,配备专门的团队进行秩序维护及车辆日常维保,同时,建立信用积分系统、设置个人信用制度来激励用户规范骑行并举报违规行为等。三是增强用户文明使用的意识,鼓励对身边的不文明行为监督举报。

  四、落实制度安排,实现风险长效管理

  1.规范押金收取与使用。

  一是设立押金专用账户,接受第三方监管,专款专用,不能提取及对外投资。二是押金收取及资金结算应通过具备相关资质和牌照的第三方支付企业进行。三是对押金的额度及押金退还时间长度进行规范,可设置押金额度上限,缩短押金返还时间,如不能超过1个工作日。四是押金的收取可通过信用卡预授权的方式,不允许通过现金或消费的方式收取。五是押金可实行实时返还方式,即骑行结算完毕后,押金自动通过原支付渠道返还。

  2.保护个人信息安全。

  一是规定单车平台应根据个人信息保护法规和要求进行注册流程设置,采集的用户信息不得超越提供服务所必需的范围。二是完善网络安全管理制度和网络安全防范措施,确保用户个人信息安全。三是通过风险提示或支付方式优化,对利用二维码骗取个人信息、进行诈骗的现象进行防治。

  3.保障人身财产安全。

  一是落实共享单车企业为使用者购买意外伤害险及第三者责任险的责任,并设置赔偿额度下限。二是制定骑行规范,明确不同事故状况的责任划分与认定,以及赔付程序与标准。

  五、“非禁即入”,守住底线,打开天空

  凡有共享单车的城市,或多或少出现了混乱。政府管理部门也并非袖手旁观,管理方法无非两种,一是出台专门的管理规范,深圳、上海、北京都有专门的文件,二是末端整治,也就是偶尔出动以下,清理违规停放,整治交通违法,多数城市停留于此,“无法可依”、“这不是我这个部门的职责,是XX部门的职责”似乎成了某些城市某些部门不作为百试不爽的挡箭牌,谓之“八股式”应对语言或许更合适。

  1.规范共享单车无需重新立法。

  无论共享单车以何种名义何种名目何种借口出现,就算它算个形式上的“新生事物”,实质上,共享单车企业从事的就是“交通营运”,而且明明白白就是“占道经营”,共享单车的使用就是“交通行为”。那么,我们的问题就是,共享单车企业有没有从事交通营运的合法资格?占道经营是不是要经过审批?交通参与人的交通行为是不是该守法?毫无疑问,对这些问题的回答必然是肯定的。既然如此,现有的法律法规就完全可以约束和规范,根本不需要重新立法。难道面对任何形式为新,实质不变的所谓“新生事物”,都要重新立法吗?这已经完全违背了法的基本精神。

  《交通安全法》明确规定了交通参与人的权利和义务,执法主体、处罚方法也是白纸黑字、历历在目,完全有法可依。共享单车分明是占道经营的行为,《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》第十七条规定“不得擅自在城市道路和公共场地堆放物料,占道设摊、兜售,搭建建筑物、构筑物和其他设施。确需临时堆放物料、搭建非永久性建筑物、构筑物和其他设施的,必须征得市容环境卫生行政主管部门同意后按照有关规定办理审批手续,并保持整洁。”其他城市的《城市市容和环境卫生管理条例》也有类似的规定。共享单车企业在未经审批之前,就设点布车,零成本占用人行道停放车辆经营,已严重违反城市管理的法律法规。对此类行为具有管辖权的部门是不是好好学习自己制定的条例,而后,对照自己所称的“无法可依”、“这不是我这个部门的职责,是XX部门的职责”,云云,是不是该扪心自问——你良知何在?依法行政意识何在?

  2.“非禁即入”,守住底线,打开天空。

  “划定停放区域”似乎成了一些城市“积极应对”的必备手段,他们觉得只要划定了区域,无规则随意投放和无序停放的问题就迎刃而解了。更进一步的设想,就是规定企业的管理职责,等等。这些方法,貌似作为,实则以作为的形式掩盖不作为。

  1)管理不可停留于抽象概念。就共享单车而言,其属性、性质、特征都是非常确定的,其社会影响和社会效应也完全可以预期,甚至已经基本呈现为事实,怎么管理?其实相应的法律规范都有明确的规定。因此,不可将“新生事物”、“满足需求”等含糊不清的概念置于法律规范之上。

  2)管理应有法律依据。对于管理部门而言,行政行为的基本的准则“法无授权不可为”,所以在出台这样那样的管理办法的时候,首先需要对照《立法法》,明确《立法法》是不是授予某些部门出台管理办法的合法权限,并确定出台的管理办法是不是与上位法保持一致。对于独立添加一些停放区域的做法,也应该对照现有的法律来执行,而不是说,为了满足共享单车的停放,就不加控制地增加停放区域。

  3)“非禁即入”。对共享单车良好的规范方法并不是规定投放区域、规定企业的管理职责,而是应该非常清楚的告诉共享单车公司和共享单车的使用者——“法无禁止即可为”。法律没有禁止投放的区域,共享单车即有自主投放权;法律规定企业应该尽到的义务和社会责任,如果没有尽到,严格处罚;法律没有禁止的交通参与人的行为,交通参与人即可自主而为。这也是公共管理的基本边界。说的明白一点,未经严格审批,城市道路就不可随意占道经营,否则严格处罚;法律没有禁止自行车不可停放于商店、咖啡馆、小区、单位,这就是共享单车的生存空间。惟其如此,才是守住了法的底线,同时也为共享单车这个新生事物的良性发展,打开了天空。

  作者: 吴伟强

  浙江工业大学教授

  杭州市决策咨询委委员

  杭州改革发展研究院副院长

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